Hasta 1995, Hondutel era la única empresa que proveía los servicios de telefonía fija, de larga distancia nacional (LDN), de larga distancia internacional (LDI) y (ahora) algunos servicios de telefonía móvil. Ese año, sin embargo, el monopolio de Hondutel terminó con el ingreso de CELTEL en el servicio de Telefonía Celular, se creó la creación de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), como organismo regulador de la industria, a la cual le fueron traspasadas algunas funciones que antes estaban a cargo de Hondutel, como la administración del espectro radioeléctrico. Allí comenzó la muerte de una de las empresas más lucrativas del Estado hondureño.
Para darle un respiro al golpe económico que la entrada de los Operadores Móbiles OM significaba para Hondutel, los servicios de telefonía fija, larga distancia nacional y larga distancia internacional fueron provistos en régimen de exclusividad por Hondutel, hasta el 25 de diciembre de 2005. Dos años antes, en 2003, se autorizó la existencia de sub operadores de Hondutel (SO), que son empresas privadas que podían prestar servicios de telefonía fija y de larga distancia nacional con sus propias instalaciones, pero que debían recurrir a Hondutel para cursar los servicios de larga distancia internacional de sus clientes.
La figura del sub operador se creó para facilitar la expansión del servicio de telefonía fija, dado que había mucha demanda insatisfecha y que Hondutel tenía limitaciones presupuestarias para dar una respuesta completa y oportuna a esa demanda.
El mercado de telefonía fija alcanzó en ese momento, a 826 mil líneas a fin de 2008, de las cuales 297 mil fueron provistas por sub operadores y 529 mil por Hondutel.
El servicio de telefonía móvil se inició en Honduras en 1996 y hasta 2003 también fue prestado en régimen de exclusividad, pero en este caso por la empresa privada Celtel (hoy conocida comercialmente como Tigo). Al término de esta exclusividad se autorizó el ingreso de un segundo operador, la empresa privada Megatel (hoy conocida comercialmente como Claro). Hasta fines de 2005 ambas empresas debieron recurrir a Hondutel para cursar los servicios de larga distancia internacional de sus respectivos clientes, dada la exclusividad que favorecía al operador estatal, pero a contar de esa fecha quedaron liberadas para cursarlos a través de sus propios medios. En 2006 se incorporó Hondutel como tercer operador a este segmento de mercado, y en 2007 fue autorizado el ingreso de un cuarto operador, la empresa privada Digicel que más adelante y en contra de la ley la señal fue vendida a Claro.
El mercado de telefonía móvil alcanzó a 6,13 millones de usuarios a fin de 2008.
No cabe duda de que el plan adoptado en 1995 para desarrollar y modernizar las telecomunicaciones de Honduras, con la participación de inversión privada, ha sido exitoso, ya que el país cuenta hoy con una alta densidad y oferta de teléfonos, y con servicios cuyos precios han bajado de manera significativa.
MOTIVOS DE LA EXCLUSIVIDAD DE HONDUTEL
Desde comienzos del Siglo XX y hasta mediados de la década de 1980, el servicio de telefonía fue provisto en régimen de monopolio en prácticamente todo el mundo, ya sea a cargo de entidades estatales (como Hondutel), o bien de empresas privadas (como las compañías telefónicas de los EUA). Ello obedecía a que las redes e instalaciones correspondientes tenían importantes economías de escala, que hacían muy difícil el establecimiento de empresas competidoras de menor tamaño. Además, se pensaba que la producción a gran escala abarataba el servicio para los usuarios. Ello exigía, eso sí, que las tarifas de los servicios correspondientes fuesen reguladas, ya que, al no haber competencia, el mercado era incapaz de establecer precios justos para los usuarios.
Además de ser explotada como monopolio, la telefonía tenía una segunda característica: el precio del servicio local se fijaba por debajo del costo de proveerlo, en tanto que el precio del servicio de larga distancia, sobre todo el internacional se fijaba por arriba de su costo. El operador de telefonía fija hacía entonces un subsidio cruzado interno, de modo de compensar la pérdida que le generaba el servicio local con la elevada utilidad del servicio de larga distancia, sobre todo internacional, logrando una utilidad razonable por el conjunto de sus actividades.
La lógica de cobrar las llamadas locales por debajo del costo y las de larga distancia por arriba del costo, obedecía a un objetivo político: lograr precios bajos en las llamadas locales, que supuestamente utilizaba el grueso de la población, con cargo al servicio de larga distancia, que supuestamente también era utilizado por una minoría de empresas y personas de altos ingresos.
Sin embargo, una estructura de precios diseñada para hacer subsidios cruzados internos sólo es posible en un régimen de monopolio (como solución estable en el largo plazo), ya que si el mercado se abre a la competencia, los nuevos entrantes se interesarán por disputar sólo aquellos segmentos rentables o muy rentables, como los de larga distancia, con lo cual en un cierto lapso los precios bajarán, hasta impedir que el operador que subsidia internamente el servicio local pueda continuar haciéndolo.
Para confirmar lo anterior basta observar que en la telefonía móvil de hoy ya no hay diferencias de precios entre las llamadas locales y nacionales, y que las llamadas hacia los EUA cuestan sólo un poco más que las llamadas locales o nacionales. Y estos precios no han sido fijados por autoridad alguna, sino que han sido establecidos por libre juego del mercado.
El período de 10 años de exclusividad que la Ley concedió a Hondutel, estaba destinado precisamente a rebalancear las tarifas, es decir, a subir gradualmente las tarifas locales y a bajar de manera consecuente las de larga distancia, de modo de asegurar la viabilidad del operador estatal en un mercado abierto. Dicho sea de paso, estos procesos de ajuste se han tenido que llevar a cabo en todos los países que abrieron sus mercados de telecomunicaciones a la competencia.
Lamentablemente ninguno de los gobiernos que ha sido responsables de la administración de Hondutel, a contar de 1995, estuvo dispuesto a enfrentar el costo político que habría ocasionado un aumento en las tarifas locales.
Hondutel no ha rebalanceado sus tarifas, de modo que ella sigue vendiendo el servicio de telefonía local por debajo del costo, lo que ocasiona pérdidas, que subsidia con las utilidades que todavía aporta el servicio de larga distancia internacional de entrada a Honduras, cuyo precio siempre ha estado muy por arriba del costo de proveerlo.
EL TRÁFICO GRIS Y SUS CAUSAS
En 2005, antes del término de la exclusividad de Hondutel, todas las compañías de larga distancia de los EUA (también denominadas “Carriers”) enviaban el tráfico sólo a través de Hondutel, ésta, por su parte, recibía el tráfico internacional de entrada, cursaba lo que correspondía a los teléfonos fijos de sus clientes, que era el grueso del tráfico internacional de entrada, y entregaba el resto a los operadores de telefonía móvil y a los sub operadores.
Las tarifas que cobraba Hondutel a los Carriers de los EUA a fines de 2005, por terminar llamadas internacionales en Honduras (cargos de terminación internacional), eran las siguientes:
US$0.21 por minuto en las llamadas terminadas en teléfonos de Hondutel, y,
US$0.23 por minuto en las llamadas terminadas en teléfonos de operadores de telefonía móvil o de sub operadores.
Si tomamos en cuenta que el costo de cursar una llamada en la red de Hondutel es del orden de US$0.03 por minuto, se deduce que la empresa obtenía una utilidad de alrededor de US$0.18 por minuto, por las comunicaciones terminadas en sus propios teléfonos (que era la mayor parte del tráfico internacional de entrada).
Por las comunicaciones destinadas a teléfonos móviles o de sub operadores, Hondutel tenía convenido pagar una tarifa para su correspondiente terminación (cargo de acceso), de alrededor de US$0.10 por minuto, pero de todos modos hacía un buen negocio, ya que la función de tránsito le reportaba entonces una utilidad de aproximadamente US$0.13 por minuto.
Como el costo de cursar una llamada en la red de Hondutel es del orden de US$0.03 por minuto, y las comunicaciones locales se vendían a razón de unos US$0.02 por minuto, el servicio local ocasionaba una pérdida de alrededor de US$0.01 por minuto, que era subsidiada con las utilidades recién descritas, obtenidas de las comunicaciones internacionales.
También debemos referirnos a las llamadas telefónicas internacionales a través de Internet, que en 2005 eran embrionarias.
Internet fue concebida inicialmente para intercambiar archivos (textos, planillas de cálculo, imágenes, correos electrónicos, etc.), pero en los últimos años con el aumento de los anchos de banda, también ha permitido establecer comunicaciones telefónicas entre dos computadores o entre un computador y las redes telefónicas tradicionales, aplicaciones que usualmente se conocen como voz por Internet o telefonía IP.
La voz por Internet corresponde a un avance de la tecnología, que en general está libre de regulación y que gradualmente se ha ido convirtiendo en un sustituto legítimo de la telefonía tradicional, de modo que no es posible considerarla como tráfico gris.
A fin de 2005, cuando expiró la exclusividad de Hondutel, los operadores de telefonía móvil pudieron empezar a recibir directamente el tráfico internacional destinado a sus clientes. Sin embargo, parte de ese tráfico continuó llegando a través de Hondutel, ya que inmediatamente se desarrolló un mercado competitivo para terminar llamadas en los teléfonos móviles de Honduras. El tráfico hacia los teléfonos fijos (de Hondutel y de los sub operadores) siguió teóricamente en régimen de exclusividad, ya que los operadores de telefonía móvil no están legalmente facultados para transportar tráfico internacional destinado a terceros, pero en la práctica debía competir con el creciente tráfico de voz por Internet y con el tráfico gris.
A lo anterior se sumó un segundo factor: el alto crecimiento de la telefonía móvil en Honduras, hizo que el tráfico internacional tradicional se empezara a dirigir mayoritariamente hacia los teléfonos móviles, en lugar de los teléfonos fijos. En consecuencia, dentro del tráfico internacional que siguió recibiendo Hondutel, en forma directa, la mayor parte empezó a ser reencaminada hacia las redes de telefonía móvil.
Como consecuencia de lo anterior, Hondutel tuvo que bajar gradualmente los cargos de terminación internacional, que a fines de 2008 llegaron a los siguientes niveles:
US$0.13 por minuto en las llamadas terminadas teléfonos de Hondutel,
US$0.14 por minuto en las llamadas terminadas en teléfonos de operadores de telefonía móvil o de sub operadores, y
US$0.06 por minuto, sólo para llamadas de voz por Internet terminadas en teléfonos de Hondutel (llamadas originadas en un computador, presuntamente ubicado en el extranjero, que tienen como destino un número de Hondutel).
Los factores recién descritos: el término de la exclusividad de Hondutel, el mayor atractivo de los teléfonos móviles para recibir tráfico internacional de entrada, las llamadas de voz por Internet y la consecuente baja en los cargos de terminación de las llamadas internacionales, han desmejorado significativamente los ingresos que Hondutel requiere para seguir subsidiando el servicio local.
Como señalamos anteriormente, puede afirmarse que el costo de uso de la red de Hondutel es del orden de US$0.03 por minuto, con independencia de que las comunicaciones a cursar sean locales, provengan de un sub operador, provengan de un operador de telefonía móvil o provengan del extranjero (los costos de la red de Hondutel no se afectan si cambia la procedencia de las llamadas). Sin embargo, Hondutel, por la falta de rebalanceo, se ve obligada a aplicar una gran variedad de tarifas o cargos, según, precisamente, la procedencia de las llamadas.
Si el costo de uso de la red de Hondutel es del orden de US$0.03 por minuto, el precio de la llamada local, que es esencialmente una venta al detalle, debería asemejarse a ese valor, en tanto que los servicios de terminación de llamadas procedentes de otros operadores deberían tener tarifas inferiores, ya que corresponden a ventas al por mayor, que además emplean menos recursos de la red de Hondutel. Pero, por la falta de rebalanceo, sucede todo lo contrario, y esta anomalía constituye precisamente el principal incentivo del tráfico gris.
En efecto, el alto costo que históricamente ha representado la terminación de llamadas internacionales en Honduras, motivó a los carriers de los EUA a estimular mecanismos para reducir ese costo, que dieron origen al tráfico gris. No existe una definición legal de este concepto, pero podemos afirmar que el tráfico gris corresponde a llamadas internacionales destinadas a las redes telefónicas de Honduras, que evitan el cause habitual de las comunicaciones, con el objeto de reducir los costos de terminación.
Desde el momento en que no existe una definición legal de tráfico gris, podemos afirmar que quienes lo desarrollan o aprovechan no necesariamente cometen un delito, pero como explicaremos más adelante, en varios casos corresponde a un fraude en contra de Hondutel.
El tráfico gris no sólo afecta a Hondutel, sino que también puede afectar a los sub operadores y a los operadores de telefonía móvil, dado que todos ellos, de un modo u otro, todavía cobran más cara la terminación de llamadas internacionales que nacionales.
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Debemos hacer una aclaración respecto del tráfico procedente de otros países centroamericanos, que está libre de pago en las llamadas que terminan en la red de Hondutel. Esta gratuidad fue convenida hace muchos años por Comtelca y favorece a los países de la región, de modo que las llamadas que envía Honduras hacia ellos también están, en general, libres de pago. Sin embargo, y tal como se verá más adelante, la gratuidad del intercambio de tráfico centroamericano se ha convertido en la actualidad en otra importante fuente de tráfico gris.
MECANISMOS PARA CURSAR TRÁFICO GRIS
En términos generales, podemos afirmar que hay cinco formas de cursar tráfico gris:
TRÁFICO GRIS MEDIANTE DE LÍNEAS DE USUARIOS FINALES
En este caso, el tráfico gris es enviado desde los EUA a Honduras a través de enlaces internacionales de voz de uso privado (que en la actualidad se implementan fácilmente sobre Internet), e ingresa a la red de Hondutel mediante una o más líneas de usuarios finales de esta empresa.
El tráfico que tiene como destino el teléfono 1, ingresa a la red de Hondutel por medio del teléfono 2, como si fuese una llamada local. En principio, Hondutel no tiene cómo saber que se trata de una llamada internacional, ya que en los sistemas de información de la empresa queda registrada como llamada local (originada en el teléfono 2 y destinada al teléfono 1). Sin embargo, los teléfonos que cursan tráfico gris se comportan de un modo muy particular: generan mucho tráfico (superior al de lo los usuarios normales) y no reciben llamadas, lo que ayuda a detectarlos. Cuando Hondutel detecta estas instalaciones, las denuncia al Ministerio Público, pero la única infracción que tal vez cometen las personas que contratan esas líneas a Hondutel es la provisión de servicios de larga distancia internacional sin autorización, ya que el tráfico gris no está definido ni penado en la legislación hondureña.
La inversión que se requiere para cursar tráfico gris mediante líneas de usuarios finales es ínfima, de modo que se estima que hay un gran número de personas y empresas que desarrollan esta actividad en el país, o que reinciden en ella una vez que sus equipos han sido decomisados por el Ministerio Público.
Finalmente, es importante observar que esta forma de terminar llamadas en Honduras, que corresponden a tráfico gris, no es considerada un delito en los EUA.
TRÁFICO GRIS MEDIANTE UN SUB OPERADOR
En este caso, el tráfico gris es enviado desde los EUA a Honduras a través de enlaces internacionales de voz de uso privado, como Internet, e ingresa a la red de Hondutel mediante las instalaciones de un sub operador.
El sub operador entrega esta llamada Hondutel como si hubiese sido hecha por uno de sus clientes en Honduras, que desea comunicarse con el teléfono 1 de Hondutel. Según técnicos de Conatel, la baja en los precios de las llamadas y la tendencia a los móviles ha hecho que muchos SO dejen de ofrecer el servicio. En la actualidad hay unos siete SO operando en el país.
En principio, Hondutel tampoco tiene cómo saber que se trata de una llamada internacional, ya que debido a los datos distorsionados que entrega el SO, la comunicación quedará registrada en los sistemas de información de aquella como si hubiese sido originada en un teléfono de Honduras, perteneciente a la red del SO. Además, las interconexiones entre Hondutel y los SO cursan mucho tráfico de manera habitual, de modo que, al analizar sólo el comportamiento del tráfico, no es fácil detectar la presencia de tráfico gris.
Pese a que el tráfico gris no está definido ni penado en la legislación hondureña, en este caso el SO sí comete un fraude en contra de Hondutel, ya que los contratos suscritos entre ambos prohíben expresamente que el SO curse tráfico internacional (lo que se convino precisamente porque Hondutel requiere del negocio internacional, para subsidiar sus operaciones locales).
Tampoco es fácil probar que el SO está alterando la identificación del origen de las llamadas, para ocultar el tráfico gris, de modo que las eventuales denuncias de Hondutel ante el Ministerio Público y ante CONATEL, pueden dilatarse indefinidamente.
Esta forma de terminar llamadas en Honduras tampoco sería considerada un delito en los EUA.
TRÁFICO GRIS MEDIANTE UN OPERADOR DE TELEFONÍA MÓVIL
En este caso el tráfico gris es enviado desde los EUA a Honduras, a través de los enlaces internacionales habituales que comunican a los Carriers con los operadores hondureños de telefonía móvil, para ingresar a través de éstos la red de Hondutel.
El operador de telefonía móvil entrega esta llamada a Hondutel, indicando que desea comunicarse con el teléfono 1 de Hondutel, pero sin señalar el teléfono de origen (ya que las llamadas internacionales habitualmente no lo contienen). Para tal efecto, agregará la llamada al caudal habitual de tráfico que se cursa entre ambas empresas.
En todo caso, esta forma de terminar llamadas en Honduras tampoco sería considerada un delito en los EUA.
TRÁFICO GRIS MEDIANTE UN TERCER PAÍS
Como se señaló anteriormente, las comunicaciones entre la mayor parte de los países centroamericanos está libre del pago de cargos de terminación internacional. Sin embargo, ello permite, tal como se muestra en la figura 11, que la gratuidad se aproveche para cursar tráfico gris, el cual es enviado desde los EUA a un tercer país (centroamericano), para luego ser reenviado a Honduras.
El operador del tercer país entrega esta llamada a Hondutel, como si hubiese sido generada en ese tercer país y no en los EUA. Como tal, la llamada está libre del cargo de terminación internacional, generándose una diferencia absoluta con respecto a los cargos que cobra Hondutel a los Carriers de los EUA. Todo este ahorro se lo reparte el Carrier de los EUA con el operador del tercer país centroamericano, que se prestó para fraguar esta acción.
En principio, Hondutel no tiene cómo saber que se trata de una llamada internacional proveniente de los EUA, ya que los datos distorsionados que entrega el operador centroamericano indican que ella fue originada por éste. Además, las interconexiones entre Hondutel y los operadores centroamericanos cursan mucho tráfico, de manera habitual, de modo el comportamiento del tráfico tampoco indicará fácilmente la presencia de tráfico gris.
Además, en la remota eventualidad que Hondutel pudiera detectar tráfico gris cursado de este modo, está impedida de actuar, ya que es altamente probable que la propia Hondutel, inducida por aquellos carriers de los EUA que desarrollan esta práctica, haga el mismo juego en contra de los demás operadores centroamericanos, y obtenga beneficios económicos, en connivencia con estos carriers.
TRÁFICO GRIS MEDIANTE LA PROPIA HONDUTEL
Aparte de las cuatro formas recién descritas para cursar tráfico gris, existe una quinta, que es la más cuestionable y delicada de todas: el tráfico gris que es cursado a través de las propias instalaciones de Hondutel.
En este caso el tráfico gris es enviado desde los EUA a Honduras, a través de algunos de los enlaces internacionales habituales que comunican a los carriers con Hondutel, para ser terminado en los teléfonos de destino mediante las instalaciones de Hondutel.
En este tipo de tráfico gris, los registros de las correspondientes llamadas internacionales de entrada son destruidos o adulterados, por fallas en los procesos de facturación de Hondutel, lo que impide que ellas puedan ser cobradas a los carriers de los EUA. Estas fallas pueden ser accidentales, o lo que es más grave, pueden ser causadas deliberadamente por personal interno de Hondutel. Si esas fallas son accidentales, estaríamos frente a una negligencia administrativa, ya que ellas parecen ser significativas y prolongadas en el tiempo, pero si son causadas por personal interno, estaríamos ante un manifiesto caso de hurto a Hondutel.
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Lamentablemente, es difícil identificar las causas precisas de la destrucción o adulteración de los registros de las llamadas, y más difícil aún es identificar al personal interno de Hondutel que pudiese haber cometido este delito, ya que los sistemas informáticos de la empresa son muy antiguos, y están demasiado expuestos a la intervención humana, sin que en todas sus instancias existan mecanismos de protección (uso de claves) que permitan registrar a las personas que los intervienen.
Es importante observar que los teléfonos de destino pueden ser de Hondutel o de otros operadores, de modo que cuando el tráfico gris cursado de este modo está dirigido a un SO, o un operador de telefonía móvil, Hondutel debe pagar los correspondientes cargos de acceso. Por lo tanto, a la pérdida del cargo de terminación internacional se suma el pago de esos cargos de acceso que debe hacer Hondutel.
Con todo, hay algunos indicios de la magnitud de este problema. Por ejemplo, según una muestra de 65.4 millones de registros de llamadas proporcionada por Hondutel a auditores del TSC, que fueron consultados el 6 de marzo de 2008, 33.6 millones mostraron errores, con lo cual fueron destinados al archivo que Hondutel denomina «Bolsa de Errores» y no pudieron ser cobrados. Si bien los registros válidos de esa muestra correspondían a comunicaciones valorizadas en L.31.3 millones, y los registros con errores a solo L.1.3 millones, la proporción de registros destinados a la «Bolsa de Errores» es inusualmente alta. Otros indicios podrían encontrarse en las liquidaciones de algunos operadores de telefonía móvil, que parecen registrar sistemáticamente más tráfico de interconexión recibido, con respecto al que les envía Hondutel según los registros de ésta.
HONDUTEL
Las utilidades de Hondutel cayeron de US$122.2 millones anuales en 2004, a US$20.2 millones anuales en 2009, es decir, un 84%. La empresa está al borde de la quiebra y parece que nadie está haciendo las acciones necesarias para rescatarla.
Estas bajas están causadas por tres factores:
El término de la exclusividad de Hondutel para cursar comunicaciones internacionales, algo que es ya irreversible.
El menor precio que tienen año a año las tasas de terminación internacional que cobra Hondutel, a causa de la competencia con los operadores de telefonía móvil.
La competencia del propio tráfico gris.
Y las fallas que parecen mostrar los procesos de facturación y cobranza de las llamadas internacionales de Hondutel.
Los aumentos de costos, por su parte, están causados por aumentos en los pagos a los operadores de telefonía móvil (ya que si bien Hondutel cobra alrededor de US$0.14 por minuto por las llamadas internacionales que recibe para los operadores de telefonía móvil, debe pagarles un cargo de acceso de US$0.06 por minuto para que ellos las terminen, que hasta hace poco era de US$0.10 por minuto).
Los aumentos de costos también están causados por otros factores, como un notable crecimiento en la dotación de personal de Hondutel.
Según entrevista que realizamos con técnicos de Conatel, la apuesta para rescatar la empresa hondureña de telecomunicaciones debe ser ofrecer un mejor servicio de internet comparado a las otras empresas del rubro. Eso y eliminar la diferencia en los costos entre las llamadas internacionales y nacionales.
