…por Juan Carlos Garzón-Vergara
De la Woodrow Wilson Center y Fundación Ideas para la Paz
Instituto Igarapé | Notas de Homicidios 3 | Junio 2016
Se cree que la delincuencia organizada y las pandillas son responsables de una tercera parte de los homicidios que tienen lugar en el hemisferio occidental. En algunos países donde la violencia colectiva se expresa críticamente, esto puede ser cierto. Pero esta es solo una parte de la historia. El crimen organizado puede también reducir la incidencia del homicidio en contextos determinados: estos grupos pueden regular la violencia letal y el crimen violento. El grado en que estos grupos pueden ejercer control es directamente proporcional a la fragilidad del Estado. Cuando las autoridades públicas son incapaces de ejercer un monopolio sobre el uso de la fuerza, los actores criminales intervienen. Esta Nota de Homicidios examina críticamente la relación entre el crimen organizado y la violencia. En el proceso, se resaltan los retos que afrontan las autoridades públicas en su intento de enfrentar el crimen. Debido a la debilidad inherente de muchos gobiernos latinoamericanos, estos tienen una capacidad limitada para reducir la violencia homicida. Solo apuntando al mejoramiento de la capacidad del Estado para garantizar la protección de los derechos fundamentales, se pueden lograr mejoras significativas.
Introducción
Las características y la dinámica de la violencia letal en América Latina están fuertemente asociadas con la fuerte presencia del crimen organizado y la existencia de múltiples economías criminales. El tamaño de la economía criminal puede afectar el nivel de las confrontaciones violentas y las disputas entre facciones enfrentadas. Esta es la razón por la cual el crimen organizado, el narcotrá co y la guerra contra las drogas han sido identi cados como unas de las explicaciones principales para las elevadas tasas de homicidio de países como Brasil y Colombia, e incluso El Salvador, Honduras y México. Pero este no es siempre el caso. Al comparar esta situación de América Latina y el Caribe con lo que sucede en otras regiones del mundo se encuentra que la relación entre el trá co de drogas, otras actividades criminales y la violencia no es directa y lineal. De hecho, lo que es sorprendente es la relativa ausencia de violencia en muchas regiones donde las economías criminales están activas.
Esta Nota de Homicidios cuestiona las relaciones entre la criminalidad organizada y la violencia letal, a partir de datos generados por el Observatorio de Homicidio del Instituto Igarapé. En una primera parte, este documento compara las tasas de homicidio de diferentes regiones y países en los cuales hay presencia activa del crimen organizado. El objetivo es identi car aquellos factores que marcan una diferencia entre lo que sucede en Latinoamérica y el resto del mundo – con énfasis en la violencia letal producida por las armas de fuego y los bajos niveles de resolución judicial. En una segunda parte, se examina cómo las redes criminales explican el aumento y la reducción de la violencia homicida. La tercera sección, analiza el impacto de las intervenciones del Estado para combatir y contener la delincuencia organizada y las pandillas, resaltando las consecuencias negativas que han tenido los enfoques excesivamente opresivos. Una conclusión clave es que las medidas de reducción de la violencia no pueden ser exitosas a menos que se establezca la autoridad legítima del Estado en un marco de protección de los derechos fundamentales.
¿Es América Latina una anomalía?
Según las Naciones Unidas, la delincuencia organizada y las pandillas son responsables de más de un 30 por ciento de los homicidios que tienen lugar en Las Américas (UNODC, 2014:43). Centro y Sur América resaltan en particular, especialmente cuando se comparan con Europa y Asia, en donde la proporción de homicidios asociada a la violencia colectiva está por debajo del tres por ciento del total de homicidios reportados. Estas proporciones deben tratarse con cautela, debido a los diferentes criterios de clasi cación de homicidios de los países. Aun así, estas cifras ofrecen un indicio de la conexión entre el crimen organizado y la violencia. El hecho de que la conexión entre el crimen organizado, las pandillas y los homicidios sea más fuerte en Las Américas, no necesariamente signi ca una menor presencia de facciones del crimen o de los mercados ilegales en las otras regiones del mundo. La existencia de una no garantiza la prevalencia de la otra.
El mercado ilegal de las drogas es un punto de partida para ilustrar la compleja relación entre el crimen organizado y la violencia. La región Andina es la principal zona productora de cocaína a nivel mundial. En esta región es evidente el contraste entre el alto nivel de violencia letal en Colombia (33 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2012) y las bajas tasas de homicidio en Perú (6,5 por cada 100.000) y Ecuador (11 por cada 100.000) (Muggah y McDermott, 2013). Por otro lado, las zonas de tránsito en Centro América – especialmente el llamado Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) tienen tasas de homicidio que superan los 30 por 100.000. Como se muestra en la Figura 1, esto se compara crudamente con las bajas tasas de homicidios de países como Costa Rica y Panamá (menos de 15 por 100.000). Curiosamente, estos países comparativamente más seguros reportaron elevadas tasas de incautación de cocaína en 2013 (41 y 20 toneladas respectivamente), comparado a las bajas tasas de sus vecinos más violentos en el triángulo (UNODC 2015).
El punto es que la existencia de una economía ilegal no necesariamente se traduce en altas tasas de violencia letal. Aunque hay limitaciones en la cobertura de la información y retos sobre la calidad, la evidencia aun es convincente. Por ejemplo, Afganistán, el principal productor de heroína
en el mundo tiene una tasa de homicidios de 3.5 por cien mil habitantes. Igualmente, países dispersos por la llamada “Ruta de los Balcanes”, donde transita más del 70 por ciento de la heroína que se vende en Europa, no experimentan los mismos niveles de violencia que encontramos en esta parte del mundo. Irán y Turquía –dos países en la ruta – tienen tasas de 4,1 y 2,7 por cada 100.000, respectivamente. Además, Marruecos, uno de los principales exportadores de hachís tiene una tasa de 1,4 por cada cien mil habitantes (UNODC 2015).
Otra región del mundo que re eja la compleja relación entre crimen organizado y violencia es la zona fronteriza de México y los Estados Unidos. Casi la mitad de los municipios mexicanos a lo largo de la frontera registraron tasas de 40 homicidios por cada 100.000 o más (2012). Por otro lado, en los condados adyacentes de los EUA la tasa más alta fue de 12,9 por cada 100.000. Algunos de los lugares más seguros en los Estados Unidos son contiguos a muchos de los lugares más peligrosos de México, o incluso del mundo (García-Ponce y Postel, 2015). Mientras que Ciudad Juárez, en México, tuvo una tasa de 58 municipios por 100.000 habitantes en 2012, la tasa en El Paso (en Texas), fue solo de 0,6 por 100.000. La distancia entre las dos ciudades es solo pocos kilómetros, pero los niveles de violencia son de un orden de magnitud muy elevados.
Hay por lo menos dos factores que parecen in uir en la relación entre el crimen organizado y la violencia. El primero se re ere a la posesión de armas de fuego y el segundo a las tasas de impunidad. En América Latina, el porcentaje de homicidios cometidos con armas de fuego es signi cativamente más alto que el promedio global. En el mundo, aproximadamente un 41 por ciento
de todos los homicidios ocurren con armas de fuego. En América del Sur, la proporción aumenta a 59 por ciento, mientras que en Centro América es del 73 por ciento (Observatorio de Homicidios, 2016). Además, los países que tienen altas tasas de homicidio, tienden a reportar los más altos porcentajes de uso de este tipo de armas (Figura 2). En muchos de estos países, las autoridades estatales han ejercido una limitada capacidad para controlar el trá co y uso de armas ilícitas. Los grupos del crimen organizado tienden a tener también un fácil acceso a armamento a través de redes ilegales, pero también por medio de la desviación desde la policía y las reservas militares.
La tasa de impunidad de delitos punibles en América Latina es también considerablemente alta. Las diferencias regionales son abruptas. Por ejemplo, en Asia y Europa se esclarecen el 80 y 85 por ciento de las muertes violentas respectivamente. En Las Américas la proporción baja al 50 por ciento. Además, en el mundo en promedio 43 criminales son condenados por cada 100 víctimas de homicidio doloso. En algunos países, esta proporción puede caer hasta menos de 10 (UNODC, 2014: 92-94). En Brasil, se esclarecen en promedio menos de uno de cada cuatro homicidios (Beato, 2012). En Colombia, el nivel de impunidad de los homicidios entre 2005 y 2010 se ha estimado en un 96 por ciento (Comisión Asesora de Política Criminal, 2012). Durante 2007 y 2008 en Venezuela, por cada 100 asesinatos se registraron solo 9 detenciones: 9 de 10 homicidios quedaron en la impunidad (Briceño- León, Camardiel y Ávila, 2012). Bajo estas elevadas tasas de impunidad, no es sorprendente que el sistema de justicia esté fallando en impedir el crimen violento.
Vale la pena resaltar que las organizaciones criminales y las pandillas frecuentemente recurren a la violencia instrumental, es decir, el uso deliberado de la violencia para alcanzar objetivos especí cos. En diferentes países a través de América Latina, la presencia territorial de facciones armadas no estatales coincide espacialmente con aquellos lugares donde se concentra el homicidio. Esto no ocurre de manera generalizada, sino que es una situación que afecta especí camente micro-regiones. En estos lugares, se generan contextos de impunidad donde otros tipos de violencia – como la violencia interpersonal o comunitaria – también emergen.
¿Qué explica los aumentos y reducciones de los homicidios?
La redes criminales pueden en algunas circunstancias, contribuir con el aumento de la tasa de homicidios. En algunos países se encuentra una consistente relación entre economías criminales especí cas, especialmente el narcotrá co con el incremento del homicidio (Garzón, 2015). En Colombia, las actividades de producción de drogas explican aproximadamente el 40 por ciento de los homicidios que ocurren en el país (Mejía y Restrepo, 2008). En México, la tasa de homicidios se triplicó entre 2006 y 2010, pasando de 8 homicidios por cada 100 mil habitantes en 2006 a 23 en 2010 –un incremento que se ha atribuido parcialmente a las confrontaciones y ajustes de cuentas entre cárteles de droga (Calderón et al, 2013 y Poire, 2011). De otro lado, un estudio en siete países de América Central identi ca el trá co de drogas como uno de los factores centrales en el aumento de la violencia. Los puntos calientes del narcotrá co tienen tasas de homicidio que duplican los de baja intensidad del trá co de drogas (Banco Mundial, 2011).
Las formas en que diferentes grupos criminales reproducen la violencia varían según el país, la ciudad y el barrio. En Honduras y El Salvador las altas tasas de homicidio han estado estrechamente vinculadas a las denominadas maras, o pandillas (Muggah, 2016). Varias facciones participan habitualmente en violentos enfrentamientos por el control territorial, en las disputas por el micro-trá co, y en alguno casos como parte de una alianza con las organizaciones del crimen organizado más establecidas (Arson y Olson, 2011). En Brasil, la cara más visible de la violencia son las facciones de narcotra cantes y milicias que operan en algunas ciudades –sobre todo en “bocas de fumo” en áreas de bajos ingresos contiguas barrios ricos –los cuales se involucran en disputas territoriales. En México, las pandillas han sido usadas por los carteles en la confrontación por “las plazas” –lugares de distribución de drogas- y zonas de tránsito.
La influencia de las redes criminales en las espirales de violencia en América Latina es sólo un parte de la historia. El ascenso en el número de homicidios ligados a las disputas entre grupos, la competencia por el control de los territorios y el uso de la fuerza para imponer un orden ilegal en las comunidades, son la cara más visible de la economía criminal. Sin embargo, para entender la dinámica de los homicidios en Latinoamérica, no solo es importante jarse en aquellos lugares donde la violencia se encuentra asociada con el crimen organizado, pero también en los espacios en donde el homicidio ha bajado. Este fenómeno ocurre como resultado del control de una facción criminal o el acuerdo entre varias organizaciones armadas no estatales.
Regulación criminal y reducción de los homicidios
En algunas partes de América Latina, las tasas de homicidio se mantienen estables o se están reduciendo. En algunos casos, esto se debe a la presencia de instituciones sólidas y al mejoramiento de las condiciones sociales y económicas. En otros lugares, sin embargo, se debe a la capacidad del crimen organizado de regular el uso de la violencia. Dos ejemplos son especialmente ilustrativos: Medellín y El Salvador. Es claro que las variaciones en las tasas de homicidio obedecen a múltiples factores y circunstancias, siendo difícil estimar el peso de cada una de las variables.
Paramilitarismo y combos como reguladores del crimen
Un grupo paramilitar colombiano con estrechos vínculos con el narcotrá co – se desmovilizó en 2013. La organización era conocida como – conocido como el “Bloque Cacique Nutibara” (BCN) y aceptó desarmarse como resultado de un proceso de negociación con el gobierno de Colombia. El grupo declaró un cese de hostilidades y se comprometieron a la entrega de armas y el paso a la vida civil (Centro de Memoria 2014). A pesar de la disolución formal, la in uencia del BCN sobre los grupos criminales permaneció activa en Medellín, con una extensa red controlada y regulada por un ex-comandante paramilitar conocido como “Don Berna”.
En medio de la declaración del cese de hostilidades y del predominio del BCN en Medellín la tasa de homicidios pasó de 184 por 100.000 en 2012 a 98.2 en 2013. Luego de la desmovilización de este grupo, en el periodo de 2005 a 2007 la tasa de homicidios descendió en la ciudad y llegó a estabilizarse alrededor de 30 muertes por 100.000 personas, durante tres años consecutivos (Giraldo y Preciado, 2015). En 2008, la extradición de “Don Berna” a los Estados Unidos, provocó la ruptura
del orden establecido (conocido como la “Donbernabilidad”) (Llorente y Guarín, 2013). Esto generó una espiral de violencia movilizada por la disputa entre las facciones criminales que pretendían llenar el vacío de poder (ver Figura 3).
Existen dos explicaciones dominantes sobre la reducción de los homicidios desde 2009. En primer lugar, la hegemonía de una estructura criminal (conocida como “La O cina”) acompañado de diferentes pactos entre los “combos” (alrededor de 240 facciones criminales que ejercen control local). Una segunda teoría es que las autoridades públicas fueron capaces de ejercer un control. Esta estuvo enfocada en proveer inversión social del Estado en las áreas pobres y periféricas. El aumento del presupuesto destinado a la justicia y la seguridad, y las operaciones policiales contras las facciones criminales se han identificado como elementos críticos para el giro de Medellín. De esta forma, la seguridad de esta ciudad se encuentra entre el frágil equilibrio criminal y el progresivo fortalecimiento de las instituciones a nivel local.
La tregua de las pandillas en El Salvador
En 2012, el gobierno de El Salvador y las dos principales pandillas –la Mara Salvatrucha y Barrio 18 – acordaron una tregua. La medida tuvo un fuerte impacto en las tasas de homicidio que pasaron de 70.1 por 100.000 habitantes en 2011 a 41 por 100.000 en el año siguiente.
La tregua evidenció dos hechos importantes. Primero, el poder de negociación de los líderes de las pandillas se basó en el uso y control de la violencia. Segundo, las autoridades dependían en gran medida de la voluntad y la capacidad de los líderes de las maras para detener la violencia homicida en el país (Cruz,2013).
Desde el principio, la tregua fue frágil y carecía del apoyo de la opinión pública. El Ejecutivo mantuvo una postura ambivalente y no invirtió los recursos necesarios para el fortalecimiento institucional. La tregua también estaba bajo intensa presión de los EE.UU. para no ceder ante las demandas de los gángsters. En mayo de 2013, en el preámbulo de las elecciones presidenciales, el Ejecutivo decidió terminar la tregua. Inmediatamente comenzaron a subir los homicidios. En junio de 2014, con el comienzo del nuevo gobierno, se rompieron de nitivamente los espacios de diálogo y mediación con las pandillas. A comienzos de 2015 el Ejecutivo anunció su nuevo plan contra las pandillas (Figura 4).
De acuerdo a la información suministrada por la Policía Nacional, en el 2015 se registraron
aproximadamente 6,640 homicidios, lo que equivale a una tasa de 104 por cada 100.000
habitantes, más de 17 veces el promedio mundial (Figura 5). Se compara entonces El
Salvador con los 516 asesinatos reportados en 2014 en Canadá, un país con casi seis veces la población. Una agresiva ofensiva de la policía ya se ha relacionado con docenas de matanzas y desapariciones de miembros de pandillas (Muggah, 2016).
Los casos de Medellín y El Salvador permiten mostrar la manera como las estructuras criminales pueden llegar a regular el uso de la violencia. A depender de su capacidad de controlar redes criminales pueden establecer un equilibrio semi-estable si tienen la. Situaciones similares se encuentran en algunas zonas de Guatemala, Brasil y México, donde los descensos en las tasas de homicidio no son el resultado de una mayor capacidad del Estado de controlar las organizaciones criminales, sino la expresión del control territorial de estas agrupaciones. La reducción en el número de muertes violentas es un indicador clave del progreso, pero no es su cientemente adecuado para explicar lo que está debajo de la superficie.
La guerra contra las drogas, la mano dura y el incremento de la violencia
Para entender el nexo entre el crimen organizado, las pandillas y la violencia en América Latina se debe tener en cuenta la respuesta del Estado. El abordaje de los países en todo el continente americano ha sido mantener una guerra contra las drogas y contra los actores que se benefician de ellas. Una estrategia clave adoptada por los países de América Central y del Sur ha sido la política de mano dura. Las medidas incluyen el despliegue de operaciones militares y de policía, el aumento de la severidad de las penas y el encarcelamiento masivo. Sin embargo, es difícil determinar el impacto que han tenido estas intervenciones en los niveles de violencia.
En América Latina, la intervención del Estado en los mercados ilegales y la persecución contra las facciones armadas, ha sido identi cada como un factor perturbador, que puede generar las condiciones para el aumento de la violencia. Investigadores han encontrado que las tasas de homicidio pueden incrementarse como consecuencia de la prohibición de las drogas y que la interrupción de los mercados paradójicamente pueden aumentar la violencia (Werb et al, 2011y Rolles et al. 2012: 54-59). En México, el espiral de violencia luego de la declaración de la guerra contra las drogas en 2016 es una muestra de este hecho. A través de América Latina, la violencia vinculada al crimen organizado (ejecuciones, confrontaciones y agresiones) han aumentado más rápidamente que otras formas no violentas de crimen (Roble et al. 2013: 9) Complicando las cosas, existe una fuerte relación entre las detenciones y abatimiento de los capos con el aumento de la violencia (Guerrero, 2011), entre las intervenciones militares y el incremento de la violencia (Espinosa y Rubin, 2015), así como entre el arresto de los líderes y el alza en la criminalidad común (Calderón, et al., 2013).
La guerra contra las drogas y la represión de la delincuencia han derivado también en altas tasas de violencia estatal, especialmente ejecuciones extrajudiciales. Los países de América Latina exhiben tasas de letalidad asociada a la policía en comparación con los países desarrollados (Ver Tabla 1). En Colombia, los denominados “falsos positivos”–en donde civiles inocentes fueron asesinados haciéndolos pasar por guerrilleros muertos en combate–mostraron las consecuencias de una política de seguridad basada en la contabilidad del enemigo (Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2013). En el estado de Rio de Janeiro en Brasil, Amnistía Internacional estima que alrededor de 8.500 personas murieron en medio de intervenciones policiales entre los años 2005 y 2014 (Amnistía Internacional, 2015)
La raíz de la violencia: la debilidad del Estado
El nexo entre la delincuencia organizada y la violencia no ocurre en el vacío, sino en el marco de Estados débiles o en algunos casos inexistentes, con instituciones que son disfuncionales o que han sido cooptadas por facciones criminales. A manera de contraste, los Estados que son capaces de hacer cumplir la ley, tienen gobiernos responsables y bajos niveles de corrupción tienen un menor riesgo de enfrentar altos índices de violencia letal (Fearon, 2010; Walter, 2010). Sin capacidad de disuasión y de establecer la autoridad legítima en el territorio son pocas las probabilidades que los homicidios se detengan (Boery Bosetti, 2015).
En última instancia, en todos los países hay manifestaciones del crimen organizado y diversos mercados criminales. El grado de su in atracción en las instituciones del Estado y su in uencia en la economía formal, obviamente importa (Eisner, 2015). La diferencia fundamental radica cómo y cuándo responden las autoridades gubernamentales. En lugar de extinguir o erradicar las economías o las organizaciones criminales a través del uso de la represión, los estados han sido más e cientes al lograr moldear su comportamiento, haciéndolas menos visibles y menos violentas (Calderón y Felbab-Brown, 2013). En América Latina las tasas bajas de homicidios en áreas in uenciadas por el crimen organizado son atribuibles a la capacidad del crimen organizado para in uir en el Estado en lugar de la e cacia del Estado en la formación del comportamiento de las facciones criminales.
Las Notas de Homicidios son una serie de artículos cortos que subrayan las causas y consecuencias en el largo plazo de los homicidios, las formas como los gobiernos lo han dimensionado y las estrategias innovadoras para prevenir y reducir la violencia letal. Los Apuntes sobre Homicidios son parte del Observatorio de Homicidios, una herramienta de visualización de datos desarrollada por el Instituto Igarapé en colaboración con la Open Society Foundation (OSF) y el Peace Reseach Institute Oslo (PRIO), con contribuciones de la Oficina de las Naciones Unidas para las Drogas y el Crimen.
El Instituto Igarapé es un think and do tank dedicado a políticas basadas en evidencia y a promover acciones para tratar de desafíos sociales complejos en Brasil, Latinoamérica y África. El objetivo del Instituto es estimular el debate, promover conexiones y catalizar acciones que traten de la seguridad y del desarrollo. Localizado en el Sur, el Instituto Igarapé realiza diagnósticos, genera conocimiento, y diseña soluciones con colaboradores públicos y privados, utilizando a menudo de nuevas tecnologías. Entre las áreas clave de acción de Igarapé se incluyen la seguridad ciudadana, la política de drogas, y la cooperación internacional. El Instituto está localizado en Rio de Janeiro, y cuenta con investigadores en Brasil, Colombia y México. Igarapé recibe el apoyo de agencias bilaterales, fundaciones, organizaciones internacionales y donantes privados.
Editores:
Robert Muggah, Renata Giannini y Katherine Aguirre.
